Броуновское движение из варяг в греки.

Владислав Максимов.

Без единой российской миграционной политики нельзя ручаться за точность прогнозов экономического развития регионов.

В России каждый год меняют место жительства пять миллионов человек. Мигрантов делят на "вынужденных", "экономических", "экологических" и т. д. Эта классификация -- пока главное достижение государства в области миграционной политики: не определены приоритетные регионы расселения мигрантов, не регулируются потоки въезда-выезда. Причем социальная неустроенность переселенцев не самая (в государственном масштабе) сложная проблема, вызываемая бесконтрольной миграцией.

Интересы государства и переселенцев не совпадают.

По данным Федеральной миграционной службы (ФМС), в основном (на 80%) в России идет внутренняя миграция. Приток беженцев из постсоветских стран схлынул, а переселенцы из третьего мира рассматривают Россию лишь как транзитную зону. И словосочетание "миграционная проблема" в основном относится к россиянам.

В 1993 году, когда была образована ФМС, предполагалось, что работа с внутренними мигрантами будет разделена на два блока: распределение миграционных потоков сообразно геополитическим интересам страны и социально-экономическая поддержка мигрантов. Пять лет прошло с тех пор, как государство попыталось совместить свои интересы с интересами переезжающего человека. Пока не выходит.

Государству, например, хотелось бы заселить "экономическими" мигрантами, выходцами с Крайнего Севера (там, по оценкам, 20% "избыточного" трудоспособного населения), Дальний Восток, где ощущается недостаток рабочей силы. Но покинуть Крайний Север мало кому по карману, да и если кто и едет, то отнюдь не на Дальний Восток, откуда народ продолжает уезжать. А в Поволжье, Ставрополье, на Южном Урале и в Западной Сибири, которые неплохо освоены и плотно заселены, продолжается концентрация населения за счет новых мигрантов.

Демографический фактор в регионах довольно тесно связан с рейтингом их инвестиционной привлекательности. По данным Госкомстата РФ, наибольшие потери населения из-за естественной убыли в 1996-1997 годах несут Псковская, Тульская, Тверская, Рязанская и Новгородская области. Все они относятся к регионам, где за тот же период значительнее всего снизился инвестиционный потенциал без ресурсной составляющей (см. "Эксперт" N47, 1997 г., "Инвестиционный рейтинг российских регионов"). По сведениям ФМС, Камчатка и Магаданская область в последние годы находятся среди лидеров по оттоку населения и в обоих регионах наблюдается снижение инвестиционной активности... Вряд ли эти примеры можно объяснить случайным совпадением.

Ситуацию усугубляет устойчивая депопуляция -- уменьшение населения вследствие отрицательного баланса рождаемости и смертности. Госкомстат РФ сейчас рассматривает четыре варианта прогноза численности населения России, и все они предсказывают его сокращение к 2010 году. Рождаемость в ближайшее время точно не превысит смертность.

Все условия были созданы.

ФМС совсем не действует наугад, как могло показаться: еще в 1994 году утверждена долгосрочная Федеральная миграционная программа (ФМП), которая с тех пор несколько раз корректировалась. Последние изменения (на срок до конца 2000 года) утверждены правительственным постановлением N1414 в ноябре 1997 года. Программа финансировалась за счет федерального и местных бюджетов, а также внебюджетных источников. С самого появления федеральная служба была свободна от решения проблемы беженцев и переселенцев из стран дальнего зарубежья -- этим с конца 1992 года в России занимается миссия Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ). Постепенно ФМС отстранилась и от работы с переселенцами из стран СНГ: в 1998-2000 годах на это будет отпущено около 3% расходной части бюджета службы. Главным образом (более 65% бюджета) Федеральная миграционная программа ориентирована на предоставление жилищных ссуд и строительства жилья для переселенцев -- граждан России, поскольку только они имеют право на жилищные субсидии.

Кажется, созданы все условия, чтобы сосредоточиться на внутрироссийской миграционной проблеме. Одновременно с возникновением ФМС в помощь ей стали появляться и региональные миграционные службы; помимо главной миграционной программы разработано множество локальных, для отдельных категорий мигрантов; курировал эти программы добрый десяток министерств и ведомств -- от Минэкономики до Госкомсевера.

Миграционная служба работает на костыли.

Но КПД получился невысоким. Руководитель ФМС Татьяна Регент утверждает, что главное препятствие состоит в том, что ФМС так и не стала единственной структурой, полномочной координировать всю миграционную политику, к тому же смежные ведомства со своими локальными программами зачастую мешают работать. Традиционны и ссылки на недостаточное финансирование, поскольку федеральный бюджет-96 предусматривал на цели ФМП 2,2 трлн неденоминированных рублей, а реальные объемы бюджетных вливаний не превысили 400 млрд рублей; схожая ситуация была в 1997 году, когда финансирование не превысило 60% планировавшегося.

Что правда, то правда, бюджетных денег на все не хватает. Но как использовались хотя бы имеющиеся? Согласно утвержденным расходам федерального бюджета-97, в структуре расходов на ФМП основными статьями числились сугубо реабилитационные проекты: расходы на изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий, выплата компенсаций за утраченное жилье и имущество гражданам, пострадавшим в чеченском конфликте, и т. п. То есть бюджетные деньги потрачены на разовую поддержку части мигрантов. Без этого, конечно, нельзя. Других же действий, можно считать, не предпринято. Это никак не спишешь на недофинансирование.

Бездействие ФМС вынуждает местные власти к законодательной самодеятельности, противоречащей, по всей видимости, Конституции РФ. Около 20 субъектов федерации, куда наплыв мигрантов оказался особенно ощутимым, уже создали собственное "ограничительное" законодательство. Например, в Краснодарском и Ставропольском краях приток нового населения регулируется не только количественно, но и по национальному признаку. Что не мешает, впрочем, мигрантам-неславянам из Средней Азии и с Северного Кавказа из года в год "разбавлять" этнически русское население этих регионов.

Порой федеральной миграционной политике откровенно вредят действия федеральной власти. Самый свежий пример -- введение Федеральной энергетической комиссией дифференцированных цен на природный газ в зависимости от региона. Перераспределение цен почти наверняка приведет к миграции производств и рабочей силы, что войдет в противоречие с планами ФМС.

Кто ответит за миграцию.

ФМС вроде бы не сидит сложа руки. Выступает, например, с инициативой привлечь дополнительные средства на строительство жилья для переселенцев при помощи целевого государственного облигационного займа ("переселенческий заем"), размещаемого на российском фондовом рынке. Правда, это единственное пока здравое предложение.

Между тем необходимо и привлечение внешних мигрантов, для чего нужно все-таки принять закон о привлечении и использовании в РФ иностранной рабочей силы. Но в ноябре прошлого года Госдума отклонила в первом чтении его проект, законодатели сочли, что он приведет к притоку в Россию дешевой иностранной рабсилы из стран СНГ и третьего мира.

Только с появлением единой миграционной политики станет возможным говорить о ее координаторе, на роль которого претендует ФМС. Именно это дал понять Виктор Черномырдин Татьяне Регент, когда та в декабре прошлого года заявила на заседании правительства о необходимости наделить ФМС дополнительными полномочиями. Речь шла о праве определять приоритетные регионы расселения мигрантов внутри России, давать разъяснения по соответствующим нормативным актам, а также о необходимости принять единую программу регулирования миграционных процессов в РФ, которая включила бы в себя все отраслевые и региональные мини-программы. Тогда же Виктор Черномырдин поручил вице-премьеру Олегу Сысуеву, курирующему в правительстве вопросы миграции, контролировать разработку концепции единой миграционной политики. Ее предстоит продумать в сжатые сроки при участии заинтересованных ведомств, Академии наук и иных научных центров.

Ведь на хрупкую экономическую стабилизацию в том или ином регионе одинаково вредно может подействовать как интенсивный приток населения (что ведет к напряженности на рынках труда, дополнительной нагрузке на социальную сферу и т. д.), так и его отток.