(3). Меморандум правительства Российской Федерации и Центрального банка
Российской Федерации об экономической политике.
По состоянию на 1 июля 1999 г.
Структурные реформы.
40. Правительство РФ признает, что достижение макроэкономической
стабильности и обеспечение развития частного сектора тесно связаны с
возобновлением реализации программы структурных реформ. Для содействия
достижению этих целей правительство РФ и Банк России заключили соглашение с
Всемирным банком комплексной программе реформ в контексте возобновленного
соглашения SAL3. Эта программа нацелена на достижение широкого круга целей,
таких, как повышение конкурентоспособности, прозрачности и подотчетности
естественных монополий; активизация развития частного сектора и
реорганизации промышленности; либерализация режимов в отношении прямых
иностранных инвестиций и международной торговли; совершенствования
управления налогово-бюджетной сферой; реформирование финансового сектора.
Помимо мер, касающихся структурных реформ в налогово-бюджетной сфере,
подробно разработаны меры в двух конкретных областях -- реструктуризации
банковской системы и решения проблемы неплатежей, поскольку эти области
являются ключевыми элементами программы структурных реформ в РФ,
поддерживаемой Всемирным банком и МВФ.
Реструктуризация банковской системы.
41. Вынужденная реструктуризация правительством РФ части своих
обязательство по государственному долгу и девальвация рубля в августе 1998
г. привели к подрыву устойчивости и платежеспособности банковской системы,
а также выявили нестабильность финансового положения банков, несмотря на
значительные усилия по созданию законодательной и нормативной базы рыночной
банковской системы в период, предшествующий кризису. В соответствии с
рекомендациями совместной миссии МВФ и Всемирного банка, оказывающей помощь
органам власти, правительство РФ рассматривает реструктуризацию банковской
системы в качестве первоочередной задачи.
42. Существующая законодательная база реструктуризации банковской
системы и ликвидации банков является главным препятствием на пути
восстановления банковской системы. Поэтому правительство РФ и Банк России
разрабатывают необходимую правовую базу, рассматривая эту работу в качестве
первоочередной задачи. В этой связи до 31 мая 1999 г. правительство РФ и
Банк России введут в действие отдельный Закон о реструктуризации банковской
системы, а также поправки к Закону об акционерных обществах, Закону о Банке
России и Гражданскому кодексу. Эти юридические изменения повысят
возможности органов власти по списанию средств из капитала банков,
определят полномочия и будут регулировать деятельность Агентства по
реструктуризации кредитных организаций (АРКО), а также обеспечат
прозрачность операции продажи всех активов банков через АРКО. В частности,
в Закон о реструктуризации кредитных организаций войдут следующие
положения: (1) банки могут быть переданы в ведение АРКО только в
соответствии с указанием Банка России на основе установленных критериев;
(2) АРКО будет наделено полномочиями для оценки жизнеспособности переданных
в его ведение банков и всеми полномочиями по отказу в принятии какого-либо
банка в свое ведение; (3) в случаях невозможности или нежелания владельца
вкладывать новый капитал в банк план реструктуризации должен включать
списание капитала акционеров, лишение прав существующих акционеров,
обращение взыскания на активы банка и передачу АРКО полного контроля над
банком; (4) закон установит механизм равного и прозрачного списания средств
кредиторами; (5) АРКО будет наделено полномочиями по реструктуризации
банков по своему усмотрению в интересах вкладчиков и кредиторов (включая
создание нового банка и перевод активов и вкладов населения в новый банк);
(6) АРКО будет наделено полномочиями аннулировать контракты и
аффилированные сделки, а также сделки неадекватной стоимости или
заключенные с целью обмана вкладчиков и кредиторов неплатежеспособного
банка. Ни при каких обстоятельствах существующие акционеры не должны
пользоваться льготами на восстановление своего права собственника банка
после завершения процесса реструктуризации.
43. [Пункт о гарантии вкладов.].
44. В Законе о банкротстве кредитных организаций предусматривается
установление Банком России норм по назначению временной администрации с
банках, предоставление Банку России полномочий по сертификации временных
управляющих, а также внесение предложения в Арбитражный суд по кандидатурам
временных управляющих, а также предлагается введение ускоренной процедуры
банкротства банков. Однако в целях ускорения процесса реструктуризации
будет внесен ряд поправок к закону, предусматривающих следующие положения:
(1) требование, согласно которому временная администрация будет продолжать
исполнять свои полномочия до момента завершения реструктуризации кредитной
организации, или до момента отзыва Банком России лицензии, и назначения
Арбитражным судом временного управляющего для проведения процедуры
банкротства; (2) положение, согласно которому АРКО будет назначено
арбитражным управляющим в банках, находящихся в его ведении; (3) включение
определения недостаточности капитала в качестве основания для банкротства
банков. В общий Закон о банкротстве кредитных организаций будут внесены
поправки, содержащие положение о возможности аннулирования любой сделки,
стоимость которой неадекватна либо которая была заключена с целью создания
помех, задержек или введения в заблуждение какого-либо банка, кредиторов,
Банк России или АРКО (а также положения, при котором если актив были
переданы добросовестному покупателю, то полученные средства могут быть
использованы); предусматривается положение, согласно которому продажа
активов кредитной организации будет осуществляться на основании открытого
тендера или в другой форме, обеспечивающей полную прозрачность,
определенной ликвидатором для максимального увеличения прибыли. Наконец, к
Гражданскому кодексу, к Закону о залоге и общему Закону о банкротстве будут
внесены поправки с целью укрепления прав обеспеченных кредиторов,
позволяющих им оперативно получать и реализовывать активы, предложенные в
качестве обеспечения ссуд.
45. С целью углубления процесса реструктуризации кредитных организаций
Банк России будет постоянно использовать все предоставленные ему полномочия
для ограничения деятельности кредитных организаций, находящихся в слабом
финансовом положении, поддерживать усилия по проведению реструктуризации и
отзывать лицензии у неплатежеспособных кредитных организаций. До 31 мая
1999 г. Банк России выделит среди 18 банков, анализ финансового положения
которых был проведен в 1998Д1999 гг., неплатежеспособные банки и те банки,
которые не имеют достаточного потенциала для подготовки и успешной
реализации планов по реструктуризации, отзовет у них лицензии и приступит к
процедуре в отношении данных банков. Что касается остальных несостоятельных
банков, Банк России назначит временных управляющих, передаст их в ведение
АРКО и потребует от них предоставления планов по реструктуризации до 30
июня 1999 г. До конца июля АРКО проведет оценку данных планов и на
основании оценок, а также с учетом имеющихся государственных средств на
реструктуризацию банков и с учетом других объективных критериев определит,
какие банки будут реструктурированы, а какие будут ликвидированы. У банков,
подлежащих ликвидации, Банк России немедленно отзовет лицензии и начнет
процедуру их банкротства (ликвидации).
46. АРКО будет нести исключительную ответственность за реструктуризацию
банков, получающих государственные средства на рекапитализацию. Банк России
будет принципиально поддерживать ликвидность банков только с использованием
обычных механизмов, только при наличии полного залогового обеспечения и
только по отношению к платежеспособным банкам или тем банкам, которые
осуществляют планы реструктуризации, утвержденные АРКО.
47. Сбербанк является крупнейшим банком в России и в дальнейшем будет
играть ключевую роль в национальной платежной системе. Подробная оценка его
финансового состояния и диагностическое исследование его деятельности,
включая филиальную сеть, будут осуществлены аудиторской компанией,
пользующейся международным авторитетом. Техническое задание уже
подготовлено, диагностическое исследование будет начато до 30 июня и
завершено до 31 октября 1999 г. Правительство РФ и Банк России пригласят
консалтинговую фирму, пользующуюся международным авторитетом, для
проведения анализа политики и стратегии деятельности Сбербанка и выработают
рекомендации по урегулированию вопросов его оперативной деятельности между
руководством Сбербанка, государством и Банком России. Так как Сбербанк
будет оказывать серьезное влияние на конкурентную среду, в которой будут
функционировать реструктурированные банки, до 31 декабря 1999 г. Банк
России и правительство подготовят стратегию развития банка. Кроме того, для
Сбербанка будут установлены те же нормы раскрытия финансовой информации,
что и для других коммерческих банков.
48. В Государственную думу будут внесены поправки в Закон о банках и
банковской деятельности с целью обеспечить их принятие до 30 июня 1999 г.,
чтобы обеспечить надлежащие структуры эффективного управления и строгое
применение соответствующих правил к акционерам и руководству банков в
случае подачи организациями заявлений на утверждение новых банковских
лицензий или для перевода (продления) лицензии в рамках реструктурированной
организации. В течение месяца будут внесены поправки в соответствующие
нормативные акты Банка России. Кроме того, Банк России введет уточненные и
более жесткие критерии лицензирования банков. Такие критерии будут
включать: изменения в порядке расчета начального капитала; ликвидацию
перекрестного владения активами как источника капитала; оценку
жизнеспособности плана развития банка; оценку прозрачности корпоративных
групп акционеров. Совершение акционерами каких-либо действий, приведших к
несостоятельности банка, должно предусматривать их исключение из состава
акционеров любых банков и наложение запрета на получение любых банковских
лицензий.
Решение проблемы неплатежей.
49. Усилия Банка России и правительства РФ по решению растущей проблемы
неплатежей основаны на введении жестких бюджетных ограничений,
распространяющихся на экономику в целом, по четырем основным направлениям.
В значительной степени выполнение данной задачи потребует действенной
реализации мер политики, разработанных в рамках прошлых экономических
программ, поддержанных Фондом и Всемирным Банком. Во-первых, как определено
вше, правительство РФ и Банк России стремятся к повышению собираемости
налогов и намерены принять ряд структурных мер в этой области, в частности
включающих отказ в предоставлении доступа к системе экспортных
нефтепроводов предприятиям, имеющим задолженность по уплате налоговых
платежей, а также взимание акцизов на природный газ по методу начислений.
Во-вторых, правительство РФ и Банк России намерены увеличивать денежные
поступления в отраслях естественных монополий, которые играют ключевую роль
в сохранении цепочек неплатежей. Наконец, правительство РФ и Банк России
будут укреплять законодательство в области банкротства и его применения, а
также обеспечивать порядок, при котором правительство РФ будет играть
важную роль в процедуре банкротства.
50. В отношении выполнения государством обязательств по осуществлению
расходов правительство и Банк России обеспечат порядок, при котором
федеральное правительство не будет накапливать новую задолженность в 1999
г., а все бюджетные расходы полностью осуществляются на кассовой основе,
включая расходы на потребление энергии бюджетными организациями.
Правительство примет все надлежащие положения для реализации схемы, при
которой размер финансовой помощи регионам может быть скорректирован в
зависимости от выполнения ими ряда требований, включая графики погашения
просроченной задолженности по налогу на фонд заработной платы и
задолженности по выплате заработной платы; сохранение размера задолженности
по выплате заработной платы на уровне текущего тридцатидневного размера
фонда заработной платы; сохранение задолженности по выплате заработной
платы на уровне не более одного месяца среднего размера обязательств;
создание стимулов для уплаты населением коммунальных услуг; постепенную
ликвидацию зачетов. Правительство РФ примет все необходимые меры для того,
чтобы поддерживать размер кредиторской задолженности федерального
правительства и связанных с ним ведомств предприятиям естественных
монополий на уровне, не превышающем размер выручки от реализации в течение
30 дней.
51. Правительство РФ намерено сократить объем внутренних платежей в
денежной форме и уровня задолженности в отраслях естественных монополий. С
этой целью правительство РФ и Банк России отменяют государственные указания
нефтяным компаниям, предписывающие осуществление поставок
нефтеперерабатывающим заводам-должникам, и не намерены впредь издавать
подобные указания в отношении любых поставок без наличия согласованного
контракта межу поставщиками и покупателями. Кроме того, правительство РФ
сократит перечень "стратегических" предприятий, поставка энергоресурсов
которым не может быть прекращена. С целью дальнейшего увеличения сбора
платежей будет уточнен и упрощен порядок прекращения поставки
предприятиям-неплательщикам, а поставщики будут застрахованы от последствий
законных действий по прекращению предоставления услуг. Для отражения данных
мер правительство РФ и Банк России установили квартальные целевые
показатели на 1999 г. для поступлений в денежной форме в отношении к объему
выручки от реализации в каждой отрасли. Данные целевые показатели
предусматривают следующее: в отрасли электроэнергетики, теплоснабжения и
природного газа предусмотрено увеличение размера денежных поступлений до 25
процентов до конца второго квартала, до 35 процентов до конца третьего
квартала и до 40 процентов до конца года. В отношении грузовых
железнодорожных перевозок в течение последних трех кварталов года
предусмотрено увеличение до 52, 60 и 65 процентов соответственно.
52. Существование действенного Закона о банкротстве и возможность его
применения в случае необходимости, вероятно, является ключевым элементом,
лежащим в основе введения жестких бюджетных ограничений. В целях
усовершенствования действенности процедуры банкротства правительство РФ
подтвердило свое обязательство полностью использовать такие процедуры и с
этой целью отменит постановление правительства, направленного на
прекращение возбуждения процедуры банкротства в отношении предприятий,
имеющих задолженность по уплате налогов. Во всех случаях, за исключением
банковского сектора, правительство РФ будет воздерживаться от представления
в Государственную думу законопроектов, предусматривающих введение особых
условий банкротства, и будет обеспечивать независимый статус Федеральной
службы по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению, а также
принимать меры по укомплектованию ее штата.
53. В целях устранения недостатков действующего Закона о
несостоятельности (банкротстве) правительство РФ представит в Госдуму для
принятия до 30 мая 1999 г. поправки, устраняющие положения, в соответствии
с которыми предпочтение отдается процедурам реорганизации вместо ликвидации
предприятий, ликвидации произвольности судебных решений об аннулировании
решений кредиторов о ликвидации предприятия-должника; обеспечит участие в
государственной процедуре банкротства на всех этапах, необходимых для
защиты государственных интересов. Кроме того, данные поправки будут служить
законодательной базой, на основании которой кредиторы смогут использовать
ускоренную процедуру банкротства, включая ускоренный порядок введения
внешнего управления на предприятиях, проходящих процедуру банкротства.
Правительство РФ также представит в Госдуму законопроект, предусматривающий
ужесточение критериев для предприятий, стремящихся получить статус
"градообразующих", в рамках Закона о несостоятельности. Критерием будут
служить численность персонала в компании в размере 10 тыс. человек, а также
тот факт, что персонал компании и их семьи составляют не менее 50 процентов
местного населения; правительство РФ будет стремиться к принятию данного
закона до 30 сентября 1999 г. Наконец, в целях усиления мер поощрения для
управляющих по поддержанию платежеспособности их предприятий и выполнению
Закона о банкротстве до 30 ноября 1999 г. правительство РФ представит в
Госдуму законопроект, предусматривающий усиление личной ответственности
руководства и отстранение от руководящей работы за допущенные нарушения в
управлении, приведшие к банкротству вверенных им предприятий.
54. Как указывалось ранее, для обеспечения действенности реформ будет
необходимо усовершенствование управления и обеспечение большей
прозрачности. Правительство РФ и Банк России отметили выше меры,
необходимые для обеспечения большей прозрачности в деятельности Банка
России и банковской системы в целом, а также представили планы по переводу
счетов в Федеральное казначейство, что будет способствовать обеспечению
большей прозрачности в деятельности государственного сектора. Правительство
РФ и Банк России полагают, что данные меры должны распространяться на весь
государственный сектор и на отрасли естественных монополий. С этой целью до
30 сентября 1999 г. на конкурсной основе будут заключаться контракты на
проведение оценки управления финансовой деятельности Пенсионного фонда,
Фонда социального страхования, Фонда обязательного медицинского страхования
и Дорожного фонда, на основании которых будут составляться годовые отчеты в
соответствии с международными стандартами аудита. Кроме того, правительство
примет решение, обязывающее РАО "Газпром", РАО "ЕЭС России", Министерство
путей сообщения и компанию "Транснефть" подготавливать и опубликовывать
квартальные финансовые отчеты в соответствии с Международными стандартами
бухгалтерского учета (МСБУ) начиная с отчетности за первый квартал 2000 г.
Консолидированная отчетность компании "Газпром", РАО "ЕЭС России" и
компании "Транснефть", составленная на основании МСБУ, будет подлежать
проверке независимыми аудиторами в соответствии с международными
стандартами аудита и опубликованию до 30 июня следующего года, начиная с
финансовой отчетности за 1998 г. Аналогичная процедура предусмотрена в
отношении МПС начиная с финансовой отчетности за 1999 г.
