(1). Экономические инструменты экологической политики.

Н. А. Пискулова, ст. преподаватель МГИМО.

Государственное экологическое законодательство является главным фактором, воздействующим на реализацию экологической политики стран. Признавая его приоритетное значение, следует в то же время отметить, что оно имеет ряд недостатков по сравнению с другими инструментами этой политики. Во-первых, правительство далеко не всегда компетентно и может принять правильное решение о том, какие технологии являются самыми эффективными для достижения целей экологической политики. Во-вторых, некоторые инструменты, например стандарты, не учитывают эффективности их применения или соотношения выгод и издержек; для соответствия требованиям стандартов компании часто вынуждены устанавливать дорогостоящее оборудование, что может привести к существенному повышению цен на товары и услуги и вызвать протест потребителей. В-третьих, во многих случаях экологическое законодательство является более жестким по отношению к новым производствам и технологиям, что препятствует инвестициям в новое оборудование, как правило являющееся более экологически чистым. В-четвертых законодательство, как правило, не создает стимулов для компаний, которые "перевыполняют" стандарты, что препятствует своевременному обновлению оборудования и в ряде случаев даже способствует излишнему загрязнению. Наконец, в-пятых, законодательство наиболее эффективно работает на уровне крупных компаний; однако загрязнение больше производят мелкие источники - автомобили, фермы, химчистки и пр. В этих случаях экономисты считают более эффективным применение, к примеру, налогов и штрафов.

В связи с этим процессы перехода к устойчивому развитию могли бы быть облегчены более широким применением рыночных механизмов.

Например, с помощью налоговых стимулов можно было бы заинтересовать предприятия в активном поиске альтернативных, более экологически безопасных технологий. Желательным было бы создание информационных центров по проблемам более экологически безопасного производства, минимизации отходов и повышения энергоэффективности.

Международные соглашения не уточняют инструментов экологической политики, используемых странами на практике. На национальном уровне помимо законодательства, которое имеет ряд отмеченных выше существенных недостатков, страны применяют целый арсенал других директивных и экономических инструментов. По сравнению с законодательством экономические инструменты представляются в ряде случаев более эффективным средством. Применение финансовых инструментов по контролю за загрязнением окружающей среды приводит к необходимости включать эти затраты в издержки производства.

Экономия для компаний достигается благодаря возможности выбора между уплатой налога (или покупкой разрешения) или инвестированием в очистные сооружения. В настоящее время политика все больше ориентируется на превентивные меры и поиск экономически эффективных подходов к решению экологических задач.

В некоторых случаях она направлена на стимулирование нововведений. Как полагают, эффективность экономических мер зависит от степени развития рыночных отношений. Так, в странах Восточной Европы существовала развитая система налогов и платежей в целях предотвращения загрязнения окружающей среды. Но поскольку штрафы собирались плохо, а платежи осуществляли монополии, фактически никто не боролся с загрязнением окружающей среды.

Однако большая часть деятельности, затрагивающей окружающую среду (обеспечение энергией и водой, транспорт), обычно регулируется государством. Система стоков, энергосистемы, дороги и аэропорты - это, как правило, государственные монополии или почти монополии, и действие рыночных сил на эти области не распространяется. В таких случаях возникает необходимость государственного экономического регулирования производства или потребления.

Например, постепенное повышение цен на электроэнергию может способствовать переходу потребителей на центральное отопление, тогда как их резкое повышение может лишь заставить потребителей выключить свет или просто урезать остальные расходы.

В начале 80-х годов государства редко прибегали к экономическим инструментам, используя их как дополнение к законодательству.

Налоги применялись в фискальных целях и, как правило, были слишком низкими, чтобы влиять на поведение компаний. В конце 80-х - начале 90-х годов экономические инструменты получили более широкое распространение. Правительства проявили большой интерес к возможности использования рыночных сил для защиты окружающей среды наименее затратными путями.

Выделяют следующие основные экономические инструменты экологической политики.

Экологические налоги получили широкое распространение в промышленно развитых странах, особенно в тех случаях, когда производство наносит прямой ущерб окружающей среде. Они являются одним из средств учета реальных издержек в цене товара, исходя из размера причиненного ущерба. Такие издержки обычно учитываются приблизительно, что, однако, предпочтительнее полного отсутствия их учета. Например, цена литра бензина отражает ущерб, вызванный выхлопом газов, а цена воды для душа включает ущерб окружающей среде при получении воды и переработке отслуживших труб.

По сравнению с законодательством налоги действуют немедленно и приносят прямой доход государству. В отличие от обычных налогов "зеленые" налоги "наказывают" за поведение, при котором экономика становится беднее (например, загрязнение воды). В 1994 г. Дания сделала это главным принципом реформы налоговой политики: в течение 5 лет подоходный налог постепенно снижался частично из-за введения целого ряда экологических налогов.

Другим преимуществом экологических налогов является то, что они очевидны для потребителей и лиц, принимающих инвестиционные решения. Налоги позволяют выбирать способ приспособления к экологическим стандартам - либо путем уплаты сбора, либо, если расходы на устранение причины загрязнения невысоки, путем изменения производственного процесса. Наиболее популярными являются налоги на электроэнергию, включая налог на выброс СО2.

Европейская комиссия предложила такой налог, половина которого взимается с содержания углерода в различных видах топлива, половина - с затрат энергии. Другими примерами могут служить налоги на использование природных ресурсов.

Экологические налоги могут использоваться для снижения других видов налогов, совершенствования проектов по защите окружающей среды, помощи развивающимся странам и пр. Применение налогов и сборов влечет за собой сокращение производства и торговли некоторыми экологически вредными видами продукции. Обычно применяется дифференцированное налогообложение, которое, как правило, не направлено на рост поступлений и имеет целью снижение загрязнения. Оно способствовало, в частности, значительному увеличению доли продаж неэтилированного бензина во многих странах.

Однако в ряде случаев более высокие налоги на импортную продукцию по сравнению с аналогичной продукцией, производимой на внутреннем рынке, могут выступать средством протекционизма в целях повышения конкурентоспособности отечественной продукции. Различное налогообложение импортной и отечественной продукции противоречит правилам ВТО. Для изменения порядка налогообложения иностранному производителю или экспортеру надо доказать "аналогичность" своей продукции местной.

Как правило, налоги оказываются эффективным средством снижения загрязнений. Наиболее широкое распространение экономических инициатив в экологических целях получило использование налоговой системы в 8 странах ОЭСР, особенно Великобритании и Швеции, для создания ценовых преимуществ неэтилированного бензина перед этилированным. В Великобритании происходило постепенное изменение акцизных сборов, чтобы цена на этилированный бензин постоянно росла по отношению к неэтилированному. В частности, благодаря этому выбросы свинца от выхлопных газов в 1980 - 1990 гг. снизились на 70%. В Швеции после введения в 1992 г. налога в размере 4,5 тыс. ЭКЮ (6 тыс. долл.) за 1 т на выбросы закиси азота от электростанций средние выбросы в течение двух лет упали на 35%.

В настоящее время ряд стран, например Франция, Нидерланды и Швеция, взимает налоги на выбросы двуокиси серы. Некоторые, в частности, Япония, Швейцария, Нидерланды и Германия, облагают более высокими налогами приземление самолетов с повышенными шумовыми показателями. Многие государства облагают налогами загрязнение воды. Учитывая эффективность применения налогов, представляется, что они используются недостаточно активно. В 1980 - 1990 гг. их применение выросло, однако, по мнению специалистов, все еще является недостаточным.

Существует ряд причин недостаточного применения экологических налогов. Во-первых, решение о взимании налогов воспринимается компаниями и лицами отрицательно с психологической точки зрения, поскольку предусматривает платежи за то, что ранее было бесплатно. Например, ни США, ни Великобритания в середине 90-х годов не смогли повысить налоги на потребление электроэнергии. В частности, английскому правительству пришлось отозвать предложение по повышению НДС в стране до 17,5%. Во-вторых, это позиция самих экологов, которые считают, что поддержка налогов является способом "делать деньги из грязи". В-третьих, государство одновременно с использованием налогов не хочет отказываться от применения законодательства, а компании считают несправедливым двойное налогообложение: с помощью законодательства и налогов. В результате государство устанавливает недостаточно высокие налоги. В четвертых, плательщики экологических налогов, как правило, хорошо организованы, например угольщики. В настоящее время большинство государств устанавливают высокие налоги на нефть, более низкие - на природный газ и практически никаких - на уголь.

Политики также обеспокоены влиянием новых налогов на инфляцию и конкурентоспособность. Последнее вынудило Европейскую комиссию освободить большинство энергоемких отраслей от планируемого налога на выбросы углерода и потребление электроэнергии.

Запреты по экологическим причинам, как и установление квот, весьма относительно могут быть отнесены к методам экономического регулирования. Скорее они могли бы быть отнесены к директивным инструментам. Запреты применяются относительно редко, поскольку эти меры трудно контролировать, к тому же такой контроль является достаточно дорогостоящим. Например, Федеральное экологическое регулирование в США стоит более 100 млрд. долл. в год. В отличие от рыночных механизмов, запреты не побуждают компании внедрять новые технологии. При импорте продукции, в соответствии с природоохранными законодательствами многих стран, запреты распространяются на товары, концентрация опасных веществ в которых превышает определенные предельные значения.

Запреты могут оказывать влияние на внешнюю торговлю товарами. К примеру, в Германии на несколько лет был наложен запрет на ввоз и производство продукции, содержащей пентахлорфенол. Кроме того, было ограничено использование таких опасных веществ, как диоксин и формальдегид, что отразилось на ввозе кожи из развивающихся стран. Был запрещен также импорт одежды и льняного постельного белья, произведенного с использованием азокрасителей, а также материалов, содержащих эти химические вещества.

Согласно правилам ВТО, разрешено применение запретов государствами в тех случаях, если они относятся не только к импортируемой, но и к национальной продукции. Установление стандартов промышленно развитыми странами может оказывать неблагоприятное воздействие и на российскую внешнюю торговлю.

Так, в ЕС в 1996 г. были приняты жесткие стандарты на допустимое содержание серы в российских нефтепродуктах, что привело к необходимости производить дополнительную очистку мазута в Европе и валютным потерям для России.

Квоты представляют собой разрешения на определенные количества выбросов. Они выдаются в форме рыночных лицензий, которые основаны на установлении предельно допустимого уровня загрязнения. Согласно исследованиям ОЭСР, квоты являются наименее применяемым инструментом экологической политики, однако в последние годы они пользуются все большей популярностью.

Наибольшее распространение применение квот получило в США. Помимо этой страны, они используются только в 5 - 6 государствах.

Как и в случае запретов, применение квот требует соответствующих технологий для мониторинга выбросов, что является препятствием к их использованию в менее развитых странах. Экологи не любят этот метод, поскольку, по их мнению, он санкционирует загрязнение окружающей среды. Квоты могут служить эффективным средством экологической политики, особенно в том случае, если впоследствии компании могут продавать лицензии другим фирмам, в том числе и на международном уровне. В перспективе возможно формирование международного рынка таких лицензий на целый ряд видов загрязнений.

Уникальным примером возможного применения квот на международном уровне является формирование в настоящее время мирового рынка квот на выбросы парниковых газов. На состоявшейся в г. Киото (Япония) в декабре 1997 г. Конференции по глобальному изменению климата были определены квоты, или разрешения для каждой страны на определенный объем выбросов парниковых газов. Эффективность такого соглашения может быть очень велика, поскольку механизм его реализации предусматривает возможность торговли квотами на эмиссию парниковых газов. В соответствии с соглашением, государства, не выполняющие свои квоты, могут купить их у стран, не испольовавших свои объемы выбросов.

Экологические субсидии являются одним из наиболее часто применяемых инструментов в промышленно развитых странах. Их получателями могут быть муниципалитеты (в США государственная программа обработки сточных вод на 75% финансируется за счет федеральных фондов) или отдельные граждане (в Великобритании получателями являются семьи с низкими доходами, и субсидии предназначены для утепления домов). Субсидии могут применяться для поощрения компаний, использующих оборудование, способствующее снижению уровня загрязнения окружающей среды.